Transcription

PENELITIAN SOSIO-LEGALAsas – Asas UmumPemerintahan yang Baik(AUPB) dalam PerkaraTata Usaha NegaraTIM PENULISHerlambang P. WiratmanUnu P. HerlambangAlfeus JebabunCekli Setya PratiwiMaria Wilhelsya Inviolata Watu RakaEDITORImam Nasima, LL.M.

DAFTAR ISI1) Pendahuluan2) Doktrin dan Perkembangan dalam Praktek Peradilan1. AUPB sebelum UUAP2. AUPB setelah UUAP3. Perkembangan AUPB dalam Pandangan Hakim4. Pengembangan Kapasitas Hakim dalam Pemahaman AUPB3) Dinamika aktor dan faktor pengaruh penerapan doktrin AUPB3.1. Studi Kasus1. Kasus Margaritha Salean terkait Kepegawaian (Kupang, NusaTenggara Timur)2. Kasus PLTU Batang (Jawa Tengah)3. Kasus Perijinan Industri Semen di Pati (PT SMS), Jawa Tengah4. Kasus Perijinan Industri Semen di Rembang (PT. Semen Indonesia),Jawa Tengah5. Kasus Reklamasi Teluk Jakarta, DKI Jakarta3.2. Pembelajaran atas Keberlakuan AUPB: Upaya Pencegahan SengketaTUN.4) Implementasi AUPB di Pemerintahan2. Kerangka Pengaturan dan Pandangan Hakim (Poin 2 dalam draft)3. Pengaruh Putusan PTUN dalam Perumusan Kebijakan Pemerintahan4. Implementasi UU No. 30/20145. Peran Biro/Badan Hukum Pemerintahan, dan Tenaga Ahli6. Mengawal Perkara Keputusan TUN: Efektivitas, Hambatan danPeluang5) Kesimpulan dan Saran

1.PENDAHULUANAda begitu banyak perkembangan dalam Hukum Administrasi berkaitan dengan begitu cepatdan lahirnya perundang-undangan baru. Perkembangan terkait hukum administrasi ini dapatmenjadi peluang sekaligus tantangan bagi lembaga peradilan untuk mengembangkannya,terutama berkait dengan fungsi hukum administrasi yang meneguhkan pertanggungjawabanatas kewenangan publik, termasuk cara-cara pengujian kewenangan sebagai bentukpengawasan atas kewenangan tersebut.Hukum Administrasi, secara khusus dengan melihat perkembangan Asas-Asas UmumPemerintahan yang Baik (AAUPB) merupakan asas-asas yang diharapkan memperkuat saranadan semangat perlindungan hukum bagi rakyat, sehingga pemaknaan atas AAUPB pun perludiperkuat dan dikembangkan sebagai tujuan utama Hukum Administrasi.Penelitian ini merupakan pengembangan atas penelitian restatement Asas-Asas UmumPemerintahan yang Baik (AUPB) yang dilakukan sebelumnya oleh Tim Peneliti dalam skemaprogram yang sama, Judicial System Support Program (JSP). Hasil penelitian tersebut telahdipresentasikan dihadapan para Hakim Mahkamah Agung (MA), khususnya dalam KamarTata Usaha Negara.Dalam penelitian restatement, pendekatan yang digunakan adalah pendekatan doktrinal, untukmemahami perkembangan aturan, doktrin, serta sebaran produk hukum AUPB dalam sistemhukum Indonesia. Sedangkan dalam penelitian ini, dengan pendekatan sosio-legal ditujukanuntuk memahami bagaimana sesungguhnya praktek penggunaan AUPB dalam pengambilanputusan di peradilan TUN, termasuk bagaimana dampak putusan tersebut di masyarakat,khususnya para pengambil kebijakan dalam menjalankan mandat penyelenggaraan kekuasaansejalan dengan AUPB.

Praktek penggunaan AUPB kerapkali dijumpai terlihat berbeda penerapannya, baik dalmkonteks menafsirkannya maupun keterbatasan pemahaman soal perkembangan AUPB dalamperaturan perundang-undangan maupun dalam yurisprudensi itu sendiri. Ada perbedaan antaraupaya memberikan panduan untuk menggunakan AUPB secara konsisten dengan kenyataandalam praktek berhukumnya Hakim PTUN. Di titik inilah, penelitian ini ditujukan untukmemahami perbedaan atas upaya-upaya tersebut dalam rangka membenahi danmengembangkan PTUN.AUPB, dan istilah sepadan terkait, sejauh ini dapat ditemukan dalam sejumlah perundangundangan, antara lain Undang–Undang No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata UsahaNegara (UU PTUN 1986), Undang–Undang No. 9 tahun 2004 Tentang Perubahan AtasUndang–Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN2004), Undang–Undang No. 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersihdan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (UU Anti KKN 1999), Undang–Undang No.30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP 2014), Undang–Undang No. 23Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah (UU Pemda 2014), Undang–Undang No. 25 tahun2009 Tentang Pelayanan Publik (UU PB 2009), dan Undang–Undang No. 5 Tahun 2014Tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN 2014), dan Undang-Undang No. 37 Tahun 2008tentang Ombudsman Republik Indonesia (UU Ombudsman 2008).Varian dan sebaran AUPB dalam perundang-undangan tentu membuat pengambil keputusandi level pemerintahan maupun hakim tidak mudah menggunakan secara lebih konsisten,karena begitu banyak ketentuan yang mengaturnya, yang pula secara konseptual belumlahcukup solid di level penafsirannya.Dalam kajian restatement, ditemukan 28 asas penting, sementara dalam praktek tidakkeseluruhannya menjadi perhatian. Berbasis kajian 13 (tiga belas) asas penting dalam AUPByang sering digunakan oleh Hakim di Pengadilan dalam memutus perkara TUN, terihat adapergeseran makna serta perbedaan pemaknaan (tafsir) AUPB oleh hakim di dalam praktek.Putusan hakim yang dipilih dan dianalisa dalam kajian tersebut adalah YurisprudensiMahkamah Agung Republik Indonesia (MA RI) dan atau Putusan Hakim TUN dalam perkaraTUN yang telah berkekuatan hukum tetap yang memberikan arahan yang baik dalampenerapan 13 asas penting dan asas lainnya dalam AUPB.Pada awal berlakunya UU PTUN 1986, AUPB merupakan prinsip hukum yang tidak tertulis.Namun dalam perkembangannya, AUPB telah diterima dan digunakan sebagai dasarpertimbangan hukum bagi hakim dalam memutus perkara di Peradilan TUN. Dasar hukumyang digunakan hakim dalam memberlakukan AUPB adalah Undang-undang Nomor 14Tahun 1970 Pasal 14 jo. Pasal 27 tentang Pokok- pokok Kekuasaan Kehakiman dan Petunjuk

Mahkamah Agung (Juklak) tanggal 24 Maret 1992 Nomor: 052/Td.TUN/II/1992. Pada ButirV diktum 1. Tidaklah mengherankan dalam prakteknya, Hakim TUN banyak merujuk AUPBdari doktrin atau pendapat para pakar hukum administrasi pemerintahan.Keragaman istilah AUPB berikut tafsir doktrinalnya, selain menarik bagi perdebatanakademik, namun di sisi lain pula mempengaruhi pencapaian kepastian hukum, keadilan dankemanfaatan hukum, jika penerapannya oleh hakim dalam memutus perkara TUN tidakdirumuskan atau dikonstruksikan secara logis dan cermat berdasarkan indikator- indikatoryang jelas. Keragaman pandangan secara praktek berdampak pada kerancuan dalammenafsirkan antara asas yang satu dengan asas yang lainnya.Beberapa asas dalam AUPB diberikan makna yang serupa oleh hakim dalam pertimbanganhukumnya, misalnya kerancuan antara makna asas proporsionalitas dan makna asasperlakuan yang sama. Kerancuan antara makna asas kepastian hukum dengan makna asasprofesionalitas.Belum adanya satu pedoman atau panduan yang mengatur mengenai indikator-indikatormasing-masing asas dalam AUPB, sehingga di dalam praktek menyebabkan masih adanyaperbedaan penafsiran dalam membuktikan pelanggaran AUPB oleh hakim PTUN. Dalamperkembangannya, Juklak Nomor : 052/Td.TUN/II/1992 tanggal 24 Maret 1992, Butir Vdiktum 1 disebutkan bahwa “Apabila hakim mempertimbangkan adanya AAUPB sebagailandasan pembatalan penetapan, maka tidak perlu dimasukan dalam diktum putusanmelainkan cukup dalam pertimbangan putusan dengan menyebut asas- asas mana dariAAUPB yang dilanggar”, yang memberikan arahan bahwa pelanggaran AUPB cukupdiuraikan dalam pertimbangan hukum menjadi tidak relevan dengan ketentuan Pasal 53 ayat 2huruf b UU PTUN 2004 yang telah menempatkan AUPB sebagai norma hukum tertulis dandasar gugatan dalam perkara TUN.Dalam situasi demikianlah, maka nampak ada masalah dalam memahami, menggunakan danatau menerapkan AUPB sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan sekaligus dasar untukmemutus suatu perkara TUN. Dengan penelitian sosio-legal ini diharapkan ada perspektifbaru bagaimana masalah-masalah yang timbul demikian dapat diatasi.Dengan konteks demikian, maka tujuan utama dari penelitian adalah untuk memperkaya hasilpenelitian dengan menerapkan pendekatan kajian sosio-legal untuk menjelaskan persoalanhukum secara interdisipliner, sehingga dapat membantu pengembangan hukum di Indonesiaserta advokasi hak-hak rakyat dalam berbagai bentuk kebijakan.Untuk mendekatkan pada tujuan tersebut, ada sejumlah rumusan pertanyaan kunci yang akandieksplorasi dalam penelitian ini, sebagaimana diuraikan berikut,

1.Bagaimana hakim TUN memaknai doktrin AUPB dan perkembangannya dalamperaturan perundang- undangan?2.Sejauh mana perkembangan AUPB dan perundang-undangan terkait diikuti danditerapkan oleh Hakim TUN dalam memutus perkara?3.Apakah ada faktor eksternal mempengaruhi putusan hakim TUN berkaitan denganpenggunaan dan penerapan doktrin AUPB?4.Apa pemahaman penyelenggara pemerintahan terkait pemaknaan AUPB, berikutperkembangan doktrin dan aturannya?5.Apa peran biro hukum dan bagaimana biro hukum berhadapan dengan masalahhukum? Bagaimana pula peran tenaga ahli hukum? Sejauh mana peran-peran tersebutterkoordinasi dengan bagian hukum di dinas-dinas pemerintahan?6.Sejauh mana perkembangan AUPB, baik dalam putusan peradilan TUN maupunperaturan perundang-undangan terkait, mempengaruhi perubahan dalampenyelenggaraan pemerintahan atau perubahan kebijakan?7.Bagaimana idealnya hakim TUN mengembangkan kemampuannya untuk menyusunpertimbangan berdasarkan AUPB dalam memutus perkara TUN dan penyelenggarapemerintahan mengadopsi AUPB dalam menjalankan kewenangannya?Metode Pengumpulan DataPenelitian ini memanfaatkan studi awal restatement sebagai dasar pijakan untukmengembangkan pemahaman dalam penelitian lapangan, yang pula menggunakan metodewawancara. Wawancara akan dilakukan dengan menemui para Hakim TUN di PTUN maupunPTTUN, biro hukum, bagian hukum (Pemprov/Pemkot terkait), inspektorat/pengawasinternal, tenaga ahli, serta sejumlah kemungkinan institusi terkait.Untuk memahami perkembangan ajaran AUPB, maka pula diperlukan kajian atas bahanperkuliahan dan kurikulum ke sejumlah Fakultas-Fakultas Hukum, antara lain, UniversitasDiponegoro, Universitas Negeri Semarang, Universitas Cendana, Universitas MuhammadiyahMalang, Universitas Brawijaya, dan Universitas Airlangga.Terkait putusan yang akan dikaji, difokuskan pada sejumlah putusan terkait, (1) putusan yangmenggunakan pertimbangan AUPB; (2) terkait dengan isu sumberdaya agraria dansumberdaya alam, dan atau lingkungan; (3) terkait dimensi publik yang luas, sepertipenggunaan asas kepentingan umum yang paling banyak dijadikan pijakan AUPB.Sedangkan wilayah penelitian yang distudi, yakni Kupang, Semarang, Surabaya, DKI Jakarta.Pertimbangan wilayah tersebut adalah, (1) berkaitan dengan konteks sosial patronase dalamstruktur sosialnya, menempatkan Surabaya dan Kupang yang bertolak belakang levelnya.

Sedangkan Semarang dalam posisi di tengah-tengah keduanya; (2) Mengambil dua wilayahyang memiliki PTTUN, Jakarta dan Surabaya. Surabaya menjadi peradilan tingkat bandingatas PTUN Kupang, PTUN Surabaya, dan PTUN Semarang; (3) Adanya identifikasi awal ataskasus-kasus yang diajukan gugatan TUN terkait fokus putusan yang disebutkan di atas.

2.AUPB:DOKTRIN DAN PERKEMBANGANDALAM PRAKTEK PERADILAN2.1. AUPB Sebelum UUAPUndang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnyadisebut UUAP) merupakan peraturan payung yang mengatur tentang tata laksana dalampengambilan keputusan dan/atau tindakan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan.Sebelum berlakunya UUAP, terdapat berbagai peraturan perundang-undangan yang menjadidasar dalam penyelenggaraan pemerintahan yaitu:a. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (untukselanjutnya ditulis UUPTUN);b. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 Tentang Perubahan Atas Undang-UndangNomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya disebut UUPTUN 2004).c. Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UndangUndang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnyadisebut UU PTUN 2009);Setelah reformasi bergulir, UUPTUN 1986 mengalami dua kali perubahan. KeberadaanUUPTUN 2004 tidak mencabut pemberlakuan UUPTUN 1986, sehingga ketentuan-ketentuanlain sepanjang tidak dirubah oleh UUPTUN Perubahan 2004, dinyatakan akan tetap berlaku.Pada UUPTUN 2004 didasarkan pada pemikiran bahwa UUPTUN 1986 dirasa sudah tidaksesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan masayarakat dan kehidupan ketatanegaraanmenurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. UUPTUN 2004pada dasarnya tidak mengubah seluruh pasal dalam UUPTUN yang lama, melainkan hanyamerubah dan menambahkan beberapa ketentuan saja.

Sedangkan UU PTUN 2009 pada dasarnya tidak mencabut UU PTUN 1986 atau UU PTUN2004. UU PTUN 2009 hanya menambahkan beberapa pasal yang berkaitan dengankeberadaan Komisi Yudisial dalam system Peradilan di Indonesia.Salah satu perubahan penting setelah lahirnya Perubahan Pertama UUPTUN (UU PTUN2004) adalah menyangkut hukum acara Peradilan TUN, sebagaimana diatur dalam Pasal 53Ayat 2 huruf b, yaitu dengan memasukkan pelanggaran Asas-asas Umum Pemerintahan yangBaik (AUPB) sebagai alasan atau dasar gugatan penggugat.Pasal 53 menyatakan bahwa:(1) “Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan olehsuatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepadapengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata UsahaNegara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atautanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi”(2) Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksudkanpada ayat (1) adalah:a. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentantang denganperaturan perundang-undangan yang berlaku;b. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat bertentangan dengan asasasas umum pemerintahan yang baik.Artinya, apabila masyarakat hak-haknya dirugikan oleh Pejabat TUN akibat adanyaKeputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang bertentangan dengan AUPB, maka masyarakatdapat mengajukan gugatan pembatalan KTUN ke PTUN. Sedangkan UUPTUN sebelumnyatidak secara eksplisit mengatur mengenai AUPB ini. Dengan dimasukkannya AUPB ke dalamPerubahan Pertama UU PTUN, terlihat adanya keseriusan pembentuk UU dalammenempatkan PTUN sebagai alat kontrol tindakan pemerintah dari tindakan atau perbuatansewenang-wenang, atau penyalahgunaan kekuasaan, atau tindakan lainnya yang merugikanhak-hak warga negara.Perbedaan yang mendasar antara ketiga UU PTUN 1986 dengan dua UU Perubahannya dalamhal AUPB adalah sebagai berikut:

Tabel 1Perbedaan Kedudukan AUPB dalam UU PTUNdan perubahannya sebelum lahirnya UUAPNoPerbedaanUU PTUN 1986UU PTUN 2004UU PTUN 20091Masa berlaku1986 sd sekarang2004 sd sekarang2009 sd sekarang2Fungsinyabagi hakimmenjadi dasar hukum bagihakim di Peradilan TUNdalam memeriksa, memutusdan menyelesaikansengketa Tata Usaha Negarayang timbul akibatdikeluarkannya KeputusanTUN oleh Pejabat atauBadan PenyelenggaraPemerintahanSama dengan UUPTUN (UU ini tidakmencabut UU PTUN1986)Sama dengan UUPTUN 1986 (UU inihanya menambahkanUU PTUN 2004 danlebih menekankanpada aspekpengawasan olehKomisi Yudisial)UU PTUN 2009 jugatidak mencabutketentuan yang adadalam UU PTUN2004.3.FungsinyabagipenggugatSebagai dasar hukum bagiwarga masyarakat yangmerasa dirugikan denganadanya KTUN untukmengajukan gugatanpembatalan KTUN kePeradilan TUNSama dengan UUPTUN 1986Sama dengan UUPTUN 19864.Dasar gugatanTUNPasal 53 ayat (2)menekankan bahwaselain pelanggaranterhadap UU tertulis,pelanggaran terhadapAUPB juga dapatdijadikan dasar untukmengajukan gugatankepada penyelenggaraNegara.Namun demikian keduaalasan sebagaimanatersebut dalam Pasal 53Ayat (2) Huruf a dan bbersifat alternatif saja.Jika Pihak Penggugatmenggunakan alasanyang pertama, makamenurut Hakim alasankedua tidak perludiperhatikan.Sama dengan yangada dalam UU PTUN1986 ditambahdengan yang adadalam UU PTUN2004.a. KTUN bertentangandengan peraturanperundang-undangan,;b. KTUN tersebut didasarioleh adanyapenyalahgunaanwewenang,c. KTUN tersebut tidakmempertimbangkankepentingan terkait.

5.KedudukanAUPBa. AUPB tidak secaraeksplisit dijadikanpedoman bagipenyelenggaraanpemerintahan;b. Pelanggaran terhadapAUPB tidak dapatdigunakan sebagai dasardalam mengajukangugatan terhadappembatalan KTUN;c. AUPB juga tidakdijadikan alat uji bagihakim dalammenentukan sah atautidaknya sebuah KTUN.a. Pelanggaran AUPBsecara eksplisitdiakui dan dapatdijadikan dasar bagiPenggugat dalammengajukangugatan terhadappembatalan KTUN(vide Ps. 53 ayat (2)Huruf b).b. Selain pelanggaranUU, pelnggaranAUPB dapatdijadikan alat ujibagi hakim dalammenguji keabsahanKTUN.c. Pejabat TUN dalammembuat KTUNharus perpedomanpada peraturanperundangundangan atauAUPBTidak memuatpengaturan khususmengenai AUPBSumber: UU PTUN 1986 dan PerubahannyaPenerapan AUPB sebagaimana tercantum dalam Pasal 53 a quo merupakan sumbanganpemikiran Prof. Paulus Effendi Lotulung (Mahkamah Agung) yang mengusulkandimasukkannya prinsip AUPB. 1 Kehendak ini juga pernah dikuatkan melalui Rakernas MARI(Mahkamah Agung Republik Indonesia) tanggal 18 s/d 22 September 2005 di Denpasar),timbul pemikiran di kalangan hakim Peradilan TUN, yaitu apabila hakim menerapkanAAUPB yang dipakai sebagai dasar pengujian terhadap Keputusan TUN yang digugat, hakimharus secara jelas menguraikannya dalam pertimbangan hukum putusannya. Sebagaikonsekuensi, hal ini ditindaklanjuti lagi dengan keluarnya Buku II tentang Pedoman TeknisAdministrasi Dan Teknis Peradilan Tata Usaha Negara, Edisi 2007, yang diterbitkan olehMahkamah Agung RI pada tahun 2008 (halaman 64, angka 6):“Dalam hal gugatan dikabulkan, demi keseragaman amar putusan adalah :MENGADILI:1. Mengabulkan gugatan Penggugat;2. Menyatakan tindakan Tergugat mengeluarkan Keputusan TUN yangdisengketakan melanggar undang-undang (dicantumkan pasal/ayat peraturanperundang-undangan yang dilanggar), atau melanggar asas-asas umum1Risalah Rapat Panitia Kerja Badan Legislasi DPR RI dengan Pemerintah c.q. Dirjen Peraturan Perundang–undangan DEPKEH HAM dalam rangka pembahasan 5 (lima) RUU Integrated System, Kamis 30 Januari 2004,hlm. 358.

pemerintahan yang baik (dicantumkan asas-asas umum pemerintahan yang baikyang mana yang dilanggar);3. dst.,.”Pandangan lain mengenai wajib atau tidaknya AAUPB dicantumkan dalam amar atau diktumputusan, dikemukakan oleh salah satu hakim PTUN Palembang I Gede Eka Putra yangmenyatakan bahwa hal ini perlu dikembalikan lagi pada ketentuan normatif, atau harusmengacu pada ketentuan undang-undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yaitu UUNomor 5 Tahun 1986 jo. UU Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas UU Nomor 5Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Dalam ketentuan Pasal 97 ayat (7) dan (8)dinyatakan: “(7) Putusan Pengadilan dapat berupa: a. gugatan ditolak; b. gugatan dikabulkan;c. gugatan tidak diterima; d. gugatan gugur; (8) Dalam hal gugatan dikabulkan, maka dalamputusan Pengadilan tersebut dapat ditetapkan kewajiban yang harus dilakukan oleh Badanatau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara”.2Lalu apa saja asas-asas dalam AUPB?. Dalam penjelasan Pasal 53 ayat (2) huruf (b),disebutkan bahwa “Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) meliputi: asaskepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsionalitas,profesionalitas, akuntabilitas, sebagaimana dimaksud dalam Undang–Undang Nomor 28Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, danNepotisme (UU Anti KKN 1999)”.3.4 Keberadaan Undang-Undang No. 28 Tahun 1999Tentang Penyelenggaraan Negara yang bersih dan Bebas dari KKN yang disahkansebelum lahirnya UU PTUN 2004, yang sejak awal mengusung prinsip AUPB sebagailandasan utamanya, semakin memperkuat penggunaan AUPB sebagai landasan hakim dalammenyusun pertimbangan hukum dalam pembatalan sebuah KTUN. Sayangnya UUAnti KKN2009, tidak menjelaskan makna masing-masing asas sebagaimana tersebut di atas.Perkembangan kedudukan AUPB dalam peradilan TUN banyak dipengaruhi oleh DoktrinIndroharto. Menurut Indroharto, AUPB merupakan bagian dari asas-asas hukum yang umum2I Gede Eka Putra, AAUPB Sebagai Dasar Pengujian dan Alasan Menggugat Keputusan Tata Usaha Negara,hlm. 12-13, diakses melalui http://www.ptun.palembang.go.id/upload data/AAUPB.pdf.3Pasal 1 ayat (6) dan Pasal 3 UU Anti KKN 1999 tidak menggunakan istilah AUPB, melainkan Asas UmumPenyelenggaraan Negara (AUPN)4Rujukan AUPN dalam UU Anti KKN sebagai bagian dari AAUPB ditentang oleh pakar hukum Philipus M.Hadjon dan Indroharto, karena menurut keduanya istilah pemerintah dengan penyelenggara negara berbedamakna. Pemerintah merujuk pada pemegang kekuasaan eksekutif, sedangkan penyelenggara negara merujukpada pemegang kekuasaan eksekutif, yudikatif dan legislatif.

yang secara khusus berlaku dan penting artinya bagi perbuatan-perbuatan hukumpemerintahan.5 Arti penting dari keberadaan AUPB disebabkan oleh beberapa hal: 61. AUPB merupakan bagian dari hukum positif yang berlaku;2. AUPB merupakan norma bagi perbuatan-perbuatan administrasi Negara, di sampingnorma-norma dalam hukum tertulis dan tidak tertulis;3. AUPB dapat dijadikan alasan untuk mengajukan gugatan, dan pada akhirnya AUPBdapat dijadikan “alat uji” oleh hakim administrasi, untuk menilai sah atau tidaknya,atau batal atau tidaknya keputusan administrasi Negara.Melihat praktik peradilan administrasi, sudah banyak putusan hakim yang menerapkan AUPBsebagai “alat uji”. Hakim administrasi dalam melakukan pengujian tidak saja menggunakanperaturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis, namun dapat menggunakan juga alatukur lain berupa kaidah hukum tidak tertulis.7Pendapat Philipus ini didukung oleh pendapat Indroharto, yang memerinci dasar-dasarpertimbangan untuk menguji Keputusan Administrasi Negara yang dapat digugat, denganberdasarkan pada 4 hal, yaitu: 81. Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;2. Melanggar larangan detournement de pouvoir;3. Menyimpang dari nalar yang sehat (melanggar larangan willekeur);4. Bertentangan dengan AUPB.Dengan demikian, urgensi keberadaan AUPB di samping sebagai pedoman bagi AdministrasiNegara dalam menjalankan pelayanan publik (public service), juga merupakan alat uji yangdapat digunakan oleh Hakim Administrasi. Oleh karena itu, penerapan AUPB merupakansalah satu syarat untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa (clean andstable government).92.2. AUPB Setelah UUAP5Indroharto, “Asas–asas Umum Pemerintahan Yang Baik”, dimuat dalam Paulus Effendi Lotulung (Ed.),Himpunan Makalah Asas–asas Umum Pemerintahan Yang Baik, Cet. Pertama, Citra Aditya Bakti, Bandung,1994, hlm 145-146.6Ibid, hlm 147.7Philipus M. Hadjon, Pemerintah menurut Hukum (Wet- en Rechtmatige Bestuur), Cetakan Pertama, Yuridika,Surabaya, 1993, hlm. 13.8Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Pengadilan Tata Usaha Negara, cetakan Kedua, PustakaSinar Harapan, Jakarta 1991, hlm. 299-312.9Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Cetakan Kedua, Alumni,Bandung, 1992, hlm 8.

Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disebutUUAP) ini disahkan dan diundangkan sejak 17 Oktober 2014 dan berdasarkan ketentuanPasal 89 dinyatakan berlaku sejak tanggal diundangkan. UUAP dimaksudkan sebagai salahsatu dasar hukum bagi Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan, warga masyarakat, dan pihakpihak lain yang terkait dengan Administrasi Pemerintahan dalam upaya meningkatkankualitas penyelenggaraan pemerintahan.10 Tujuan pemberlakukan UUAP ini diantaranyaadalah untuk menciptakan tertib penyelenggaraan pemerintahan, menciptakan kepastianhukum, mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang, menjamin akuntabilitas Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan, memberikan perlindungan hukum kepada warga masyarakat danaparatur pemerintahan, melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan danmenerapkan AUPB, serta memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada wargamasyarakat. Keberhasilan pencapaian tujuan-tujuan tersebut pada hakekatnya diharapkanmampu meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan, badan dan/atau pejabatpemerintahan dalam menggunakan wewenang harus mengacu pada asas-asas umumpemerintahan yang baik dan berdasarkan peraturan perundang-undangan.Tabel 2.Kedudukan AUPB Sebelum dan Setelah UUAPNo PerbedaanSebelum UUAP1.Pengakuan AUPBTidak disebutkan secara tegasdalam sebagai pedoman dan eksplisit (hanya muncul danpenyelenggaraandiakui dalam paktek)pemerintahanDiatur secara eksplisit sebagainorma dalam UU2.Pelanggaran AUPBsebagai alasan gugatanHanya bersifat alternative atausebagai alasan tambahan ataspelanggaran UU ataupenyalahgunaan wewenangDapat dijadikan alasan yangberdiri sendiri.3.Kedudukan AUPBLemahSangat kuat4.Fungsi AUPB bagiPejabat TUNSebagai pedomanpenyelenggaraan pemerintahantetapi tidak bersisfat mengikatPejabat TUN wajibmenerapkan AUPB sebagaiacuan dalam menjalankankewenangannya atau dalammembuat KTUN.5.Fungsi AUPB bagihakimMenggunakan UU sebagai satusatunya alat uji dalam menilaikeabsahan KTUN.Sebagai alat uji dalam menilaikeabsahan KTUN6.Fungsi AUPB BagiPenggugatSebagai alasan tambahan dalammengajukan gugatan TUNPelanggaran AUPB dapatdijadikan alasan pokok dalammengajukan gugatanpembatalan KTUN.Sumber: UU PTUN dan UUAP10Setelah UUAPLihat ketentuan Pasal 2 Bab II Maksud dan Tujuan Bagian Kesatu.

Perkembangan pengaturan prinsip AUPB menemukan momentumnya yang semakin kuat,tatkala UUAP disahkan pada tahun 2014, sebagaimana dimaksud dalam UU AP 2014, agardapat diterapkan sepanjang dijadikan dasar penilaian hakim yang tertuang dalam putusanPengadilan yang berkekuatan hukum tetap.11Selain rumusan AUPB dalam UUAP, dijumpai juga rumusan AUPB di dalam berbagaiperaturan perundang-undangan lainnya, seperti UU PB 2009, UU Pemda 2014, UU ASN2014, dan UU Ombudsman 2009. Hal ini semakin mengukuhkan eksistensi AUPB sebagaidasar acuan yang harus dipatuhi oleh penyelenggara pemerintahan dalam pembuatanKeputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Kewajiban tersebut berimplikasi pada hakim dalammemeriksa dan menilai tentang sah atau tidaknya suatu keputusan TUN yang dibuat olehpenyelenggara pemerintahan. Pasal 52 ayat (2) UU AP 2014 secara tegas mengatakan bahwasyarat sahnya sebuah Keputusan didasarkan pada ketentuan peraturan perundang–undangandan AUPB. Lebih lanjut lagi, Pasal 66 ayat (3) huruf c UUAP 2014 menyebutkan bahwaKeputusan pembatalan dapat dilakukan atas putusan pengadilan. Artinya, selain UU PTUN2004, UU AP 2014 juga telah memberikan legitimasi yuridis kepada hakim untuk menerapkanAUPB sebagai alat uji atas KTUN yang dikeluarkan oleh Penyelenggara/PejabatPemerintahan. Dengan demikian UUAP secara tegas menyatakan bahwa kepatuhan terhadapAUPB bukan merupakan syarat alternatif dari kepatuhan terhadap peraturan perundangundangan oleh Pejabat TUN dalam mengeluarkan KTUN. Tetapi keduanya merupakan syaratkumulatif. Hal ini dapat dilihat dari Ketentuan Pasal 7 Ayat (1), Pasal 8 Ayat (2) Huruf b joPasal 9 Ayat (2), sebagai berikut:Pejabat Pemerintahan berkewajiban untuk menyelenggarakan Administrasi Pemerintahansesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, kebijakan pemerintahan, dan AUPB.(vide Ps. 7 Ayat (1).Pejabat Pemerintahan memiliki kewajiban:a. Membuat Keputusan dan/atau Tindakan sesuai .dst.b. Mematuhi AUPB dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; (VidePasal 7 Ayat (2) Huruf b)Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam menggunakan Wewenang wajib berdasarkan:a. Peraturan perundang-undangan; danb. AUPB.11Lihat Cekli Setya Pratiwi, dkk., Dokumen Penjelas AUPB 2016.

UUAP yang menempatkan AUPB sebagai norma hukum yang tertulis menambah derajatkekuatan mengikatnya. Pengaturan AUPB secara eksplisit dapat ditemukan sedikitnyatersebar dalam 12 (dua belas) pasal, yaitu Pasal 1, 5, 7, 8, 9, 10, 24, 31, 39, 52, 66, dan 87 UUAP 2014. Selain itu, UU AP 2014 juga menempatkan AUPB sebagai norma yang terbuka,artinya UU tetap mengakui kekuatan mengikat dari AUPB yang tidak tertulis, sepanjangdijadikan dasar bagi hakim dalam memutus perkara.AUPB merupakan asas yang terbuka. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan Pasal 10 Ayat (1)dan (2), serta Penjelasannya. Pasal 10 ayat (1) yang memuat 8 (delapan) asas AUPB, yaitu:kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, tidak menyalahgunakankewenangan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik. Sedangkan padaPasal 10 Ayat (2) diisyaratkan bahwa asas–asas lain di luar 8 asas tersebut dapat diakuisebagai AUPB, sepanjang diterapkan oleh hakim dalam memutus perkara dan mempunyaikekuatan hukum yang tetap. Asas-asas lain di luar asas yang disebutkan dalam Pasal 10 Ayat(2) dapat dimaknai sebagai AUPB tambahan yang diadopsi oleh hakim dari pelbagaiperaturan perundang–undangan yang berlaku atau dari doktrin yang dikembangkan oleh pakarHukum Administrasi Negara.12Di dalam ketentuan Pasal 52 Ayat (2) UUAP 2014 tentang syarat sahnya keputusanpemerintahan, dinyatakan bahwa “Keputusan TUN dapat dinyatakan sah, apabila dibuatsesuai dengan peraturan perundang-undangan dan berdasarkan AUPB”. Dari ketentuan inijelas bahwa pemenuhan AUPB dijadikan sebagai salah satu syarat sahnya keputusan TUN.Dengan demikian, penyelenggara pemerintahan wajib memahami dan mematuhi prinsipprinsip yang ada diakui sebagai AUPB. Jika prinsip AUPB diabaikan dalam membuatkeputusan TUN, maka keputusan TUN dapat digugat keabsahannya.Pasal 61 ayat (1) UU AP 2014 juga menyatakan bahwa keputusan TUN yang dicabut danakan diterbitkan kembali harus didasarkan pada UU yang berlaku dan sesuai dengan AUPB.Artinya, penerbitan kembali keputusan TUN untuk menggantikan keputusan TUN yang telahtidak berlaku harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku dan jugaselaras dengan AUPB. Sehingga, pelanggaran atau pengabaian terhadap Pasal 61 ayat (1)tersebut juga dapat menyebabkan keputusan TUN dapat diajukan pembatalannya. KedudukanAUPB yang semakin penting sebagai norma hukum yang tertulis dan mengikat dapat dilihatdalam ketentuan-ketentuan lainnya di UUAP 2014, di mana AUPB disebutkan lebih dari 16Pasal.12Menurut penjelasan Pasal 10 ayat (2), bahwa yang dimaksud dengan “asas–asas umum lainnya di luar AUPB”adalah asas umum pemerintahan yang baik yang bersum

perkuliahan dan kurikulum ke sejumlah Fakultas-Fakultas Hukum, antara lain, Universitas Diponegoro, Universitas Negeri Semarang, Universitas Cendana, Universitas Muhammadiyah . UUPTUN 2004 tidak mencabut pemberlakuan UUPTUN 1986, sehingga ketentuan-ketentuan lain sepanjang tidak diru